Referendum sulla giustizia, cos’è la riforma Nordio e su cosa si voterà

Il 22 e 23 marzo 2026 i cittadini italiani saranno chiamati a votare in un referendum confermativo (una consultazione senza quorum, prevista quando una legge costituzionale non raggiunge in Parlamento la maggioranza dei due terzi) sulla riforma Nordio in materia di giustizia. La riforma, approvata definitivamente il 30 ottobre 2025, modifica sette articoli della Costituzione e incide in modo diretto sull’assetto dell’ordinamento giudiziario. Il punto centrale riguarda la separazione delle carriere tra magistrati giudicanti e pubblici ministeri, insieme alla revisione di parti rilevanti del Titolo II e del Titolo IV della Parte seconda della Carta. In questo articolo spiegheremo che cos’è la riforma Nordio e su cosa si voterà nel referendum di marzo.

BREVE STORIA DELLA GENESI E DEL CONTESTO DELLA RIFORMA – La riforma Nordio matura come parte qualificante del programma della maggioranza di centrodestra insediata nel 2022, dentro una linea politica che affonda le radici in un dibattito ben più antico. La richiesta di una separazione delle carriere accompagna infatti la storia repubblicana almeno dagli anni Novanta, trova spazio nei lavori della Commissione bicamerale per le riforme costituzionali presieduta da Massimo D’Alema (1997-98) e diventa negli ultimi decenni una battaglia identitaria dell’Unione delle Camere Penali e di una parte del mondo liberale e conservatore.
Su questa eredità si innesta il disegno di legge costituzionale presentato dal Governo nel giugno 2024, che amplia l’intervento oltre le proposte precedenti e lo estende all’assetto complessivo dell’autogoverno della magistratura (aspetti già analizzati e prospettati in larga parte dalla Bicamerale D’Alema).

L’iter parlamentare si conclude nell’ottobre 2025 con un’approvazione a maggioranza assoluta ma non qualificata (cioè dei 2/3 dei parlamentari), aprendo la strada al referendum confermativo. Vale la pena di specificare, soprattutto per i non addetti ai lavori, che l’indizione del referendum sospende ogni efficacia della riforma sino al momento del recepimento dell’esito della votazione.
Nel frattempo il quadro politico si polarizza: la maggioranza sostiene la riforma come passaggio strutturale per il sistema giudiziario, mentre le opposizioni e gran parte della magistratura associata si collocano sul fronte del NO, riconoscendo nella consultazione di marzo un momento esiziale per l’indipendenza della magistratura.

LA SEPARAZIONE DELLE CARRIERE TRA MAGISTRATI GIUDICANTI E REQUIRENTI – Il primo punto che analizziamo è l’introduzione della separazione delle carriere tra chi giudica e chi esercita l’azione penale. Fino a oggi giudici e pubblici ministeri hanno fatto parte di un unico corpo, reclutato con lo stesso concorso, formato negli stessi luoghi e unito dalla possibilità, almeno nei primi anni e una sola volta nella carriera, di passare da una funzione all’altra. La riforma modifica questo impianto e dispone la creazione di due carriere distinte, che restano comunque all’interno di un ordine giudiziario autonomo e indipendente (la magistratura, appunto).
Il cambiamento prende forma attraverso la riscrittura degli articoli 102 e 104 della Costituzione, che affidano alla legge ordinaria il compito di disciplinare separatamente il percorso professionale dei giudici e quello dei pubblici ministeri. L’indipendenza della magistratura rimane un principio costituzionale, ciononostante viene ridefinito il suo assetto interno. Questo significa che in futuro l’accesso alle carriere di pubblico ministero (magistrato requirente) e di giudice (magistrato giudicante) seguirà strade diverse, anche se le modalità precise dipenderanno dalle leggi di attuazione.

Per comprendere il senso della riforma è utile partire dall’argomento dei sostenitori. In un processo di tipo accusatorio, come quello italiano, il pubblico ministero rappresenta l’accusa e la difesa rappresenta l’imputato, mentre il giudice è chiamato a decidere restando al di sopra delle parti. Secondo questa impostazione, la condivisione della stessa carriera tra giudici e PM rischia di attenuare, almeno sul piano culturale, la distanza tra chi accusa e chi giudica. La separazione delle carriere viene quindi presentata come uno strumento per rafforzare la terzietà del giudice, rendendo più chiaro agli occhi dei cittadini che chi decide non appartiene allo stesso percorso professionale di chi accusa. Allo stesso tempo, i promotori sostengono che un pubblico ministero con una carriera autonoma possa sviluppare una professionalità più coerente con il proprio ruolo, concentrata sull’azione penale e sulla direzione delle indagini.

Accanto a questa lettura si collocano le critiche, che riguardano soprattutto la figura del pubblico ministero. In Italia il PM non può essere considerato un semplice accusatore o il classico tipo americano che farebbe pure carte false per mandare in galera l’imputato; al contrario, egli è un magistrato obbligato per Costituzione a esercitare l’azione penale e tenuto a cercare anche elementi favorevoli all’indagato, fino a chiedere l’assoluzione quando lo ritiene giusto. Questa funzione è stata storicamente sostenuta da una cultura comune della giurisdizione, condivisa con i giudici. I detrattori temono che una separazione troppo netta, soprattutto se accompagnata da una formazione distinta fin dall’ingresso, possa indebolire questa cultura e spingere il pubblico ministero verso un ruolo più marcatamente accusatorio, più vicino a una logica investigativa che a una visione complessiva della giustizia. Per intenderci, il timore dei detrattori è che il pubblico ministero si trasformi in un super-poliziotto.

La riforma interviene anche sulla mobilità tra le carriere, riducendola in modo significativo. Già oggi, dopo la riforma Cartabia, il passaggio tra funzioni giudicanti e requirenti è consentito una sola volta e solo nei primi anni di carriera, entro confini rigorosi. Il passaggio ordinario da pubblico ministero a giudice viene di fatto superato, con una sola eccezione: la possibilità di nominare per meriti particolari magistrati requirenti come consiglieri di Cassazione (cioè come giudici). È una scelta che conferma la volontà di separare i percorsi, lasciando aperto solo uno spazio limitato per valorizzare esperienze considerate di alto livello.

Un passaggio rilevante riguarda l’obbligatorietà dell’azione penale, principio costituzionale che impone al pubblico ministero di esercitare l’azione ogni volta che emergono notizie di reato, senza margini di scelta legati a valutazioni politiche o di opportunità. La riforma Nordio non interviene affatto su questo assetto e lascia invariato il vincolo che grava sul PM. Alcuni detrattori leggono nella separazione delle carriere un possibile preludio a future revisioni di questo obbligo, immaginando un pubblico ministero sottoposto alle disposizioni del Ministero della Giustizia. I sostenitori, invece, ricordano che l’obbligatorietà dell’azione penale può essere incisa solo attraverso una nuova riforma costituzionale e resta dunque allo stato attuale pienamente tutelata.

I DUE ORGANI DI AUTOGOVERNO DELLA MAGISTRATURA E IL SORTEGGIO – Il secondo aspetto su cui la riforma interviene in modo profondo è assetto dell’autogoverno della magistratura. Essa supera il modello del Consiglio Superiore della Magistratura unitario e introduce due organi distinti. L’articolo 104 della Costituzione viene riscritto e afferma che la magistratura è composta da magistrati della carriera giudicante e della carriera requirente, ciascuna dotata di un proprio Consiglio Superiore. Nascono così il Consiglio Superiore della Magistratura giudicante e il Consiglio Superiore della Magistratura requirente, entrambi presieduti dal Presidente della Repubblica, chiamato a garantire un punto di equilibrio istituzionale in un sistema ora articolato su due sedi autonome.

Il CSM ha rappresentato per decenni il fulcro dell’indipendenza della magistratura. A esso spettavano le decisioni sulle carriere, sulle assegnazioni e sui trasferimenti, oltre alla funzione disciplinare, in un quadro pensato per sottrarre i magistrati a ogni interferenza del potere politico. Facendo rimanere salva questa funzione di garanzia, la riforma sceglie di redistribuirla su due organi paralleli, ciascuno competente esclusivamente per la propria carriera di riferimento. Nel Consiglio dei giudici siede di diritto il Primo Presidente della Corte di Cassazione, in quello dei pubblici ministeri il Procuratore generale presso la Cassazione, in piena continuità con il passato.

La trasformazione più incisiva riguarda però la composizione dei due Consigli e il metodo di selezione dei loro membri. Prima della riforma il Consiglio Superiore della Magistratura era composto da trentatré persone. Ne facevano parte tre membri di diritto: il Presidente della Repubblica, che lo presiedeva, insieme al Primo Presidente della Corte di Cassazione e al Procuratore generale presso la Cassazione. Gli altri trenta componenti erano scelti in questo modo: due terzi erano membri togati, cioè magistrati eletti direttamente dagli altri magistrati attraverso votazioni interne, mentre un terzo era formato da membri laici, professori universitari di diritto o avvocati con lunga esperienza, eletti dal Parlamento in seduta comune.

Il sistema elettivo viene abbandonato e sostituito dal sorteggio, applicato sia alla componente togata sia a quella laica. I magistrati non eleggono più i propri rappresentanti, poiché i consiglieri vengono estratti a sorte tra coloro che appartengono alla carriera giudicante o a quella requirente. Anche i membri laici seguono un percorso diverso rispetto al passato: il Parlamento predispone un elenco di soggetti ritenuti idonei, dal quale avviene l’estrazione casuale. In ciascun Consiglio la presidenza resta al Capo dello Stato e la vicepresidenza viene affidata a un componente laico.

Questa scelta viene presentata dai sostenitori della riforma come una risposta netta al fenomeno del correntismo, che per anni ha inciso sul funzionamento del CSM attraverso competizioni elettorali interne e logiche associative. Il sorteggio viene indicato come uno strumento capace di recidere il legame tra consigliere e gruppo di appartenenza, restituendo all’organo di autogoverno una maggiore neutralità nelle decisioni sulle carriere. In questa prospettiva, l’elemento casuale ridurrebbe il peso delle reti di influenza e aprirebbe l’accesso anche a magistrati estranei alle dinamiche organizzate dell’associazionismo giudiziario.

Sul versante critico, la riforma solleva interrogativi rilevanti sul piano della rappresentanza e dell’efficacia dell’autogoverno. La rinuncia al voto viene letta come una compressione della capacità dei magistrati di scegliere i propri rappresentanti, con il rischio di indebolire il legame tra la base e l’organo di vertice. Il sorteggio introduce una componente di casualità in un ambito che richiede esperienza e autorevolezza, soprattutto nelle valutazioni di professionalità e nelle nomine agli incarichi direttivi. Secondo questa interpretazione, l’autogoverno rischia di apparire meno espressione di una comunità professionale consapevole e più il risultato di un meccanismo impersonale.

Un ulteriore nodo riguarda il rapporto con la politica. Il Parlamento conserva un ruolo nella selezione preliminare dei membri laici, attraverso la formazione delle liste, e questo passaggio continua a riflettere gli equilibri politici del momento. L’estrazione a sorte attenua il controllo diretto sulle nomine, senza eliminarlo del tutto, poiché la scelta dei nomi ammissibili resta frutto di una decisione parlamentare. Anche la scissione dell’autogoverno in due Consigli distinti viene osservata come un fattore che incide sull’unità della magistratura, riducendo la forza di una voce istituzionale unica e concentrando le funzioni di garanzia in strutture separate.

L’ISTITUZIONE DELL’ALTA CORTE DI GIUSTIZIA E LE RIFORME SUI PROCEDIMENTI DISCIPLINARI – Il terzo e ultimo aspetto di cui ci occupiamo riguarda la riscrittura del sistema disciplinare della magistratura e l’istituzione dell’Alta Corte disciplinare. Parliamo di un organo costituzionale del tutto nuovo che acquisisce dei poteri non inediti. Fino alla riforma, i magistrati erano giudicati in sede disciplinare dalla Sezione disciplinare del Consiglio Superiore della Magistratura, con la possibilità di impugnare le decisioni davanti alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione. Si trattava di un modello che garantiva un doppio grado di giudizio e un controllo finale affidato all’organo giurisdizionale di vertice.

La riforma modifica radicalmente questo assetto. Il nuovo articolo 105 della Costituzione attribuisce l’intera giurisdizione disciplinare all’Alta Corte disciplinare, sottraendo questa funzione ai Consigli Superiori della Magistratura, lasciando ai CSM esclusivamente la gestione delle carriere. La scelta risponde all’idea di separare nettamente l’autogoverno amministrativo dalla funzione sanzionatoria, considerata troppo esposta in passato a dinamiche interne e a sospetti di indulgenza.

L’Alta Corte disciplinare è composta da quindici membri, la cui selezione segue un criterio misto. Ne fanno parte nove magistrati togati, scelti per sorteggio tra giudici e pubblici ministeri con almeno venti anni di servizio e con esperienza nelle funzioni di legittimità. Accanto a loro siedono sei membri laici, esterni alla magistratura: tre nominati dal Presidente della Repubblica e tre estratti a sorte da un elenco predisposto dal Parlamento, composto da professori universitari di materie giuridiche e avvocati con lunga esperienza professionale. Il Presidente dell’Alta Corte viene eletto tra i membri laici, secondo una logica che intende rafforzare il carattere non corporativo dell’organo. Tutti i componenti restano in carica quattro anni, senza possibilità di rinnovo, e sono soggetti a stringenti incompatibilità con incarichi politici e con l’esercizio della professione forense.

Anche il funzionamento dell’Alta Corte segna una rilevante discontinuità. Il giudizio disciplinare si articola in due gradi interni allo stesso organo: una decisione di primo grado e un giudizio di appello affidato a un collegio diverso. Il sistema esclude il ricorso alla Corte di Cassazione a cui abbiamo accennato poco sopra, che in precedenza garantiva un controllo di legittimità esterno. La sentenza di appello dell’Alta Corte diventa così definitiva, senza ulteriori possibilità di impugnazione. Si tratta di una scelta che incide su un principio consolidato dell’ordinamento, secondo cui contro ogni decisione giurisdizionale è ammesso il ricorso in Cassazione per violazione di legge.

Le ragioni addotte dai sostenitori della riforma ruotano attorno all’esigenza di rendere il sistema disciplinare più rigoroso ed efficace. Secondo questa impostazione, il vecchio modello avrebbe favorito un clima di eccessiva tolleranza, alimentato da rapporti di colleganza e da logiche correntizie interne al CSM. L’Alta Corte viene presentata come un giudice terzo, capace di applicare le sanzioni con maggiore incisività e di promuovere una più elevata professionalità. Un controllo disciplinare più severo dovrebbe – sempre a detta dei sostenitori – incentivare comportamenti diligenti, ridurre ritardi e negligenze e contribuire indirettamente a un miglior funzionamento della giustizia. La presenza significativa di membri laici viene indicata come una garanzia ulteriore di imparzialità, poiché introduce uno sguardo esterno sul comportamento dei magistrati.

Accanto a queste argomentazioni si collocano critiche non trascurabili, che investono sia il piano delle garanzie sia quello dell’equilibrio costituzionale. Una prima obiezione riguarda l’idea stessa di affidare a un unico organo tutta la giurisdizione disciplinare, concentrando un potere rilevante in una struttura nuova e sottratta a controlli esterni. L’esclusione del ricorso in Cassazione viene letta come una compressione delle tutele difensive, che pone i magistrati in una posizione paradossalmente meno garantita rispetto ad altri funzionari pubblici. L’assenza di un giudice di legittimità esterno rischierebbe, a detta dei detrattori, di creare un sistema chiuso, privo di quel controllo nomofilattico, cioè quel controllo della Cassazione che è garantisce l’esatta, uniforme interpretazione e applicazione della legge in tutto il territorio nazionale.

Un secondo nodo riguarda l’indipendenza della magistratura. La composizione dell’Alta Corte, pur prevedendo una maggioranza di magistrati, include una quota rilevante di membri laici la cui selezione coinvolge il Parlamento e il Presidente della Repubblica. In uno scenario di forte polarizzazione politica, alcuni osservatori temono che l’organo possa diventare un punto di pressione indiretta sull’esercizio della funzione giurisdizionale, soprattutto se le norme attuative dovessero ampliare gli illeciti disciplinari o rendere più agevole l’iniziativa del Ministro della Giustizia, che conserva il potere di promuovere l’azione disciplinare. La scelta di selezionare esclusivamente magistrati con lunga anzianità e funzioni di legittimità viene letta, da parte critica, come un segnale di verticalizzazione, che rafforza il peso dei vertici e riduce il pluralismo interno.

Vi è poi il problema della natura stessa dell’Alta Corte. Alcuni giuristi si interrogano sulla sua compatibilità con il divieto di istituire giudici speciali (espresso nell’articolo 102 della Costituzione), osservando che si tratta di un organo con competenze esclusive, regole proprie e una struttura separata dalla giurisdizione ordinaria. La sua collocazione in Costituzione mira a superare questo rilievo, ma il dibattito resta aperto, soprattutto in relazione ai principi del giudice naturale e dell’eguaglianza delle garanzie processuali.

L’EPOCHE’ E LA NECESSITA’ DI SEPARARE POLITICA E DIVULGAZIONE – Qui si conclude questo primo lavoro di spiegazione e inquadramento degli argomenti oggetto del referendum sulla giustizia. In chiusura lasciamo ai lettori le fonti utilizzate, a partire dal testo della riforma costituzionale, perché la consultazione diretta resti sempre il primo strumento di orientamento consapevole.

La scelta di sospendere ogni giudizio nasce da una necessità che si avverte come imprescindibile. Viviamo in una società che ha smesso di cercare canoni ermeneutici condivisi per determinare ciò che è reale e ha consegnato alla retorica politica e all’ideologia il compito di formare masse di persone estranee alla materia e prive di strumenti tecnici. Questo spazio opaco è il luogo in cui la tecnicità culturale diventa una leva efficace per celare il sapere e sostituirlo con narrazioni semplificate.
Da qui, ricalcando il pensiero di Husserl, crediamo che il giudizio vada sospeso; che il soggettivo vada messo tra parentesi, e che l’oggettivo vada isolato e protetto. E la gerarchia tra questi due elementi è non negoziabile: viene prima l’analisi fenomenologica della realtà e la comprensione del fenomeno, poi arriva il giudizio etico. Quando l’ordine si capovolge, vuol dire che c’è stato un cortocircuito e che l’onestà intellettuale si è incrinata.

Ci auguriamo che i prossimi approfondimenti proseguano lungo questa linea, scandagliando ogni singolo punto nei prossimi articoli e sul nostro canale YouTube, con l’aiuto di tecnici, intellettuali, professionisti, esperti e anche magistrati, capaci di accompagnare la lettura di ciascun punto nella sua autonomia e nella sua sistematicità. L’obiettivo è accompagnare chi ci segue verso la scadenza elettorale del 22 e 23 marzo in modo consapevole, sottraendo la scelta al solo orientamento politico.

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