Da quasi vent’anni si discute della direttiva Bolkestein, eppure la questione delle concessioni balneari rimane uno dei nodi irrisolti del rapporto tra Italia e Unione europea. Il settore rappresenta un comparto significativo. Secondo il Rapporto Spiagge 2023 di Legambiente, le concessioni attive sono 12.166 per stabilimenti balneari e 1.838 per campeggi, circoli sportivi o complessi turistici. Dato che trova una sua estensione nella memoria della Corte dei conti sul decreto ‘salva-infrazioni’ bis, che quantifica in 24.658 le concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo (quindi balneari e affini). Le imprese balneari attive sono oltre 7.244, per una media di 2,3 concessioni per impresa. Il comparto impiega circa 60.000 addetti, di cui 43.000 stagionali (Osservatorio Conti Pubblici Italiani, 2023). E il valore aggiunto generato è stimato in oltre 2 miliardi di euro annui (CPI, 2023). A fronte di queste cifre, il gettito complessivo dei canoni demaniali si colloca intorno ai 119 milioni di euro all’anno (Corte dei Conti 2024).
Dal 1992, con l’introduzione del “diritto di rinnovo”, il sistema ha privilegiato i concessionari esistenti, consolidando una gestione di fatto continuativa. Il recepimento della direttiva nel 2010 non ha interrotto questa prassi: la scadenza delle concessioni è stata spostata più volte (al 2015, al 2020, al 2033 e infine al 2027) in contrasto con i principi di concorrenza stabiliti dall’Unione. Ne è derivato un contenzioso protratto, alimentato da procedure d’infrazione, da pronunce della Corte di giustizia dell’Unione europea e da interventi della giurisprudenza amministrativa e costituzionale italiana.
L’obiettivo dell’approfondimento di questa settimana è ricostruire la vicenda nelle sue principali articolazioni, permettendo ai lettori di comprendere il perimetro della faccenda e di farsi un’idea (per approfondimenti più dettagliati e approfonditi, rinviamo ovviamente al nostro canale Youtube).
DALLE ORIGINI AL CONFLITTO CON L’EUROPA – La disciplina delle concessioni balneari in Italia affonda le sue radici nel Codice della Navigazione del 1942, che ha definito il demanio marittimo come bene pubblico e ne ha affidato la gestione a concessioni rilasciate dallo Stato per fini di interesse collettivo. Per decenni questo quadro si è basato su rinnovi periodici senza particolari tensioni normative. La svolta è arrivata con la legge n. 494 del 1992, che ha introdotto il cosiddetto “diritto di rinnovo”: il titolare di una concessione aveva un diritto di preferenza (già previsto dal Codice della Navigazione – il cosiddetto “diritto di insistenza”) nel rinnovo rispetto a nuovi concorrenti. Questa previsione consolidava una gestione quasi perpetua a favore degli operatori già presenti.
L’evoluzione del diritto europeo ha posto presto in discussione questo sistema. La Direttiva 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno ha stabilito che, quando le risorse naturali o gli spazi disponibili sono limitati, le autorizzazioni non possano essere rinnovate automaticamente, e quindi che debbano essere assegnate tramite procedure imparziali e trasparenti. È questa la norma nota come “direttiva Bolkestein”, che ha preso il nome dal commissario olandese che l’ha proposta.
Il contrasto tra normativa nazionale e diritto europeo è emerso subito. Nel 2009 la Commissione europea ha aperto la procedura d’infrazione n. 2008/4908 contro l’Italia, contestando il diritto di insistenza e i rinnovi automatici. Per chiudere il contenzioso, nel 2010 il legislatore italiano ha formalmente abrogato entrambe le disposizioni con il decreto legislativo n. 59/2010, recependo la direttiva. Contestualmente, però, è stata introdotta una proroga generalizzata di tutte le concessioni in essere fino al 31 dicembre 2015.
La pratica delle proroghe si è ripetuta negli anni successivi. Nel 2012, una nuova norma ha spostato la scadenza al 2020; nel 2018, la legge di bilancio ha esteso ulteriormente la durata delle concessioni fino al 2033. Ciascun intervento ha suscitato richiami formali da parte di Bruxelles e il riavvio della procedura d’infrazione, riaperta nel 2016 e poi di nuovo nel 2020. In questo modo, il confronto tra Italia e Unione europea si è trasformato in un conflitto di lunga durata.
COSA PREVEDE LA DIRETTIVA BOLKESTEIN E IL DIRITTO EUROPEO – Come già anticipato qualche riga più sopra, l’obiettivo generale della direttiva 2006/123/CE era quello di eliminare ostacoli ingiustificati alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi all’interno dell’Unione europea.
L’articolo centrale per le concessioni demaniali è l’art. 12, che riguarda i casi in cui le autorizzazioni si riferiscono a risorse naturali o spazi limitati. Il testo dispone che «Qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato a causa della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, gli Stati membri applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità della sua apertura, del suo svolgimento e del suo completamento.»
Il paragrafo successivo chiarisce «L’autorizzazione è rilasciata per una durata limitata adeguata e non può prevedere il rinnovo automatico né conferire altri vantaggi al prestatore uscente o a persone con un particolare legame con il prestatore uscente.»
Sebbene queste due norme abbiano inciso direttamente sul sistema italiano delle concessioni balneari, bisogna considerare che lo scenario che ne risulta si innesta sui principi fondamentali dei Trattati UE. Parliamo della libertà di stabilimento (art. 49 TFUE) e della parità di trattamento tra operatori economici. Inoltre, la Corte di giustizia ha più volte ribadito che le spiagge devono essere considerate una “risorsa naturale scarsa” e che quindi l’articolo 12 è pienamente applicabile.
COSA DICE LA GIURISPRUDENZA NAZIONALE ED EUROPEA – Tra le numerose pronunce giurisprudenziali, ci preme riportarne due di natura europea (di seguito troverete una tabella più dettagliata). Una è rappresentata dalla sentenza della CGUE del 14 luglio 2016 (Promoimpresa, cause riunite C-458/14 e C-67/15). La Corte ha affermato che «L’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE osta a una normativa nazionale che prevede la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime, senza alcuna procedura di selezione tra i potenziali candidati.» La Corte ha chiarito che la risorsa spiaggia rientra a pieno titolo tra quelle scarse e che pertanto «le concessioni devono essere oggetto di una procedura trasparente e imparziale, non essendo ammissibile alcun diritto di preferenza del concessionario uscente.»
Un ulteriore passaggio decisivo è arrivato con la sentenza del 20 aprile 2023 (C-348/22), pronunciata in seguito al rinvio pregiudiziale del TAR Lecce. La CGUE ha ribadito che «le concessioni di occupazione del demanio marittimo non possono essere rinnovate automaticamente, ma devono essere oggetto di una procedura di selezione imparziale e trasparente.» La Corte ha inoltre sottolineato che la scarsità deve essere valutata su scala locale e non nazionale, respingendo l’argomento secondo cui in Italia vi sarebbero tratti di costa ancora liberi.
I NUMERI DEL SETTORE – Il settore balneare costituisce per l’Italia un comparto rilevante sia dal punto di vista economico sia da quello occupazionale. Come anticipato nelle righe sopra, il totale delle concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreativo risultano 24.658. Il comparto impiega circa 60.000 addetti, di cui 43.000 lavoratori stagionali, con un valore aggiunto stimato in oltre 2 miliardi di euro annui.
Dal lato delle entrate pubbliche, il divario è evidente: lo Stato incassa complessivamente circa 119 milioni di euro all’anno dai concessionari. La distribuzione delle concessioni non è uniforme. Secondo il Rapporto Spiagge 2023 di Legambiente, circa il 42,8% delle coste sabbiose italiane risulta occupato da stabilimenti; in Liguria, Emilia-Romagna e Campania le quote superano il 70%. In alcuni comuni costieri, la percentuale di arenile in concessione raggiunge quasi la totalità: 100% a Gatteo (FC), oltre il 90% a Pietrasanta (LU) e Camaiore (LU). A livello nazionale, il numero di stabilimenti balneari è stimato in 7.244 (dato 2023), con una concentrazione particolarmente alta in Emilia-Romagna (1.211), Liguria (914) e Toscana (835).
Questi dati ci permettono di comprendere che da un lato il settore garantisce occupazione e redditività, mentre dall’altro il ritorno economico per le casse pubbliche rimane ridotto.
COME SI CALCOLA IL CANONE E COME SI COMPORTANO I COMUNI – Il sistema di calcolo del canone nasce con le tabelle introdotte dal decreto ministeriale del 19 luglio 1989, poi confluite nel d.l. 400/1993. A ciascuna tipologia di superficie (aree scoperte, aree con impianti amovibili o permanenti, volumetrie) viene attribuito un valore unitario espresso in euro al metro quadro, aggiornato di anno in anno tramite gli indici ISTAT. A questo si aggiungono correttivi specifici: il canone minimo nazionale, pari nel 2025 a 3.204,53 euro annui, e una maggiorazione del 10% per le concessioni turistico-ricreative, prevista dalla legge 118/2022. L’ultimo adeguamento, fissato dalla circolare MIT dell’11 agosto 2025, ha applicato un aggiornamento negativo dello 0,65%, confermando però l’impianto di base.
Se la questione dei canoni riguarda la sostenibilità economica del sistema, quella dei bandi tocca il cuore della compatibilità europea. La grande maggioranza dei Comuni costieri non ha ancora avviato gare per l’assegnazione delle concessioni. Alcuni enti locali, però, hanno scelto di anticipare i tempi e di applicare direttamente i principi fissati dalla direttiva Bolkestein. Stiamo parlando di alcuni Comuni in Toscana, Liguria ed Emilia-Romagna, oltre che di singole amministrazioni in Lazio, Campania e Puglia. Si tratta di esperienze ancora limitate che confermano, nella loro eccezionalità, la regola generale dello scostamento dagli obblighi di libera concorrenza.
LA QUESTIONE DEGLI INDENNIZZI E L’ULTIMA SCADENZA – Centrale è il tema degli indennizzi ai concessionari uscenti nella fase di transizione verso le gare. Secondo quanto previsto dalla legge di conversione del d.l. n. 131/2024, c.d. “salva-infrazioni bis”, non è stata introdotta una disciplina immediatamente operativa, ma soltanto la delega al Governo di definire con un decreto ministeriale i criteri e le modalità dell’eventuale indennizzo. In questo quadro, lo schema di decreto predisposto dal MIT nel 2025 stabilisce che, all’esito delle procedure selettive, l’eventuale nuovo concessionario debba corrispondere un compenso a chi lascia lo stabilimento, a titolo di ristoro per gli investimenti non ammortizzati e per quelli effettuati negli ultimi cinque anni. L’indennizzo, secondo la bozza, dovrebbe essere calcolato con perizia asseverata, garantito per il 20% tramite cauzione, e pagato entro sei mesi dall’aggiudicazione.
La misura ha ovviamente sollevato osservazioni critiche. La Commissione europea, in una lettera inviata al governo nel luglio 2025, ha evidenziato il rischio che indennizzi eccessivi possano costituire un vantaggio indebito per i gestori uscenti, disincentivando la partecipazione di nuovi operatori (Pagella Politica, 2024). Anche il Consiglio di Stato, in sede consultiva (parere n. 750/2025), ha segnalato possibili profili di contrasto con l’art. 49 del Codice della Navigazione e con la direttiva 2006/123/CE, sottolineando che la devoluzione gratuita delle opere non amovibili allo Stato non può essere superata da un obbligo generalizzato di indennizzo.
Ad oggi, la scadenza delle concessioni è fissata al 30 settembre 2027, con obbligo per i Comuni di avviare le gare entro il 30 giugno 2027 (d.l. n. 131/2024, conv. in l. n. 166/2024).
CONCLUSIONE – La direttiva Bolkestein ha fissato principi univoci (durata limitata delle concessioni, divieto di rinnovo automatico e obbligo di procedure trasparenti) che la giurisprudenza europea e nazionale ha più volte riaffermato. Il settembre 2027 rappresenta dunque il punto di arrivo di un processo lungo quasi due decenni, segnato da un confronto costante tra interessi consolidati e regole del mercato interno.
Come ogni settimana, i nostri approfondimenti sono disponibili sul canale YouTube e su Spotify, in formato podcast e video-intervista. Continueremo a tornare su questo tema con l’aiuto di studiosi, esperti e accademici, perché intendiamo anche garantire ai nostri lettori delle chiavi di lettura multidisciplinari sui processi che riguardano l’Italia, l’Europa e il mondo. Solo così potremo essere cittadini informati e consapevoli nello scenario politico e sociale del Paese.
Francesco Merico