La riforma della giustizia tra assetti istituzionali e giusto processo – Intervista al prof. Giulio Ubertis

Il 22 e 23 marzo 2026 gli elettori italiani saranno chiamati a votare, tramite referendum confermativo, sulla riforma costituzionale della giustizia approvata nell’ottobre 2025, che interviene in modo profondo sull’assetto dell’ordinamento giudiziario: dalla separazione delle carriere tra magistrati giudicanti e pubblici ministeri alla riorganizzazione dell’autogoverno, fino al nuovo sistema disciplinare. Per analizzare questi nodi al di fuori della polemica politica e in una prospettiva teorica, abbiamo intervistato Giulio Ubertis, professore ordinario di Diritto processuale penale in quiescenza, tra i massimi studiosi italiani della materia, autore di opere di riferimento sul giusto processo e sull’epistemologia giudiziaria, e protagonista da decenni del dibattito scientifico nazionale e internazionale. 

D. Professore, la riforma introduce una separazione costituzionale delle carriere tra magistrati giudicanti e pubblici ministeri. Che cosa significa separare le carriere?
R. La separazione delle carriere è presentata dai promotori della riforma quale formazione di due corpi separati di magistrati e implicherebbe che la futura legislazione ordinaria specificasse la scelta costituzionale, ad esempio definendo l’unicità o la duplicità del concorso di accesso e delle regole deontologiche.
Invero, nonostante che in concreto il passaggio da una funzione all’altra è (anche per le rigorosa condizioni cui è sottoposta) dello zero virgola per cento all’anno, i promotori della riforma ritengono insufficiente la distinzione delle funzioni per garantire, meglio di quanto accade con l’ordinamento vigente, la terzietà del giudice rispetto alle posizioni dell’accusa e della difesa e la sua indipendenza dal pubblico ministero: in altri termini, l’imparzialità di colui che svolge il compito decisorio da colui che esercita l’attività investigativa e richiede normalmente la condanna dell’imputato (sebbene non manchino casi in cui egli riconosca l’emersione delle prove dell’innocenza in dibattimento e domandi l’assoluzione al termine del processo). Tuttavia, lo stesso Vice-presidente del Consiglio dei ministri Antonio Tajani ha riconosciuto che attualmente molte (a suo dire: troppe) persone vengono assolte, ma così implicitamente sottolineando che il giudice non appare subire il temuto condizionamento dalle tesi dell’accusa.

D. Nel dibattito pubblico la separazione delle carriere viene spesso associata all’esigenza di rafforzare la terzietà del giudice, soprattutto in un processo di tipo accusatorio. Sul piano sistematico, quali sono i possibili vantaggi e quali i rischi di questa impostazione? La terzietà dipende prevalentemente dall’assetto delle carriere oppure da altri fattori?
R. La separazione delle carriere prevedibilmente comporterà, tra l’altro, una differente formazione professionale dei giudici e dei pubblici ministeri, con corsi di aggiornamento presumibilmente divisi presso la Scuola superiore della magistratura (per la quale talora si ipotizza uno sdoppiamento), rischiando di far perdere ai magistrati la consapevolezza di dover cooperare, sebbene da posizioni distinte, al conseguimento della giustizia nei procedimenti in cui intervengono.
Proprio con riguardo a un ordinamento portato ad esempio di sistema accusatorio, non sembra originare dibattiti analoghi a quelli italiani il metodo inglese di scegliere tra gli avvocati di maggiore esperienza i giudici professionali a tempo pieno, di cui per tale provenienza non viene contestata indipendenza e terzietà.
In questo ambito di discorso e proprio per evidenziare la pretestuosità di una sfiducia pregiudiziale tra i differenti operatori della giustizia, conviene ricordare l’istituzione negli anni Novanta dello scorso secolo, presso le sedi universitarie (non tutte), delle Scuole di specializzazione per le professioni legali, volte alla formazione comune dei laureati in giurisprudenza che volessero poi essere assunti come magistrati o esercitare le professioni di avvocato o notaio. Esse, tuttavia, pur ancora esistenti, fors’anche per difficoltà organizzative che andrebbero superate non hanno avuto particolare fortuna rispetto allo scopo di favorire la comprensione che tutti, in ruoli differenti, contribuiscono all’amministrazione di una migliore giustizia. 
In ogni modo, indipendenza e terzietà, in sintesi, sono garantite non solo, evidentemente, dal non essere interessato all’esito del procedimento per il quale si è investiti della funzione di giudice, bensì pure dal non esservi anteriormente intervenuto, così da assicurare che l’imparzialità giurisdizionale non sia minata nemmeno da quella “forza della prevenzione”, per cui si tende a mantenere un giudizio già espresso o un atteggiamento già precedentemente assunto; in proposito, a evitare tali rischi sono legislativamente disciplinati soprattutto i casi di incompatibilità, astensione e ricusazione del giudice.

D. Uno dei corollari più rilevanti della separazione delle carriere è la previsione di due Consigli Superiori della Magistratura distinti, uno per i giudici e uno per i pubblici ministeri, superando il modello unitario finora vigente. A prescindere dalle modalità di composizione, che cosa comporta, sul piano costituzionale e istituzionale, la mera separazione degli organi di garanzia? Quali effetti può produrre sull’unità della magistratura e sulla funzione di garanzia tradizionalmente attribuita al CSM?
R. L’unico Consiglio superiore della magistratura – diretto a salvaguardare l’autonomia e l’indipendenza della magistratura – è specificamente competente in materia di assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, promozioni e disciplina dei magistrati, nonché di organizzazione giudiziaria, tra l’altro con l’intento di garantire che, nei singoli uffici, chi debba trattare il singolo procedimentosia individuato aprioristicamente in maniera pressoché automatica e non dopo la commissione di un reato o l’instaurazione di una controversia civile. Esso è presieduto dal Presidente della Repubblica e ne fanno parte di diritto il primo presidente e il procuratore generale presso la Corte di cassazione; è inoltre composto da 20 magistrati (tra i quali 5 sono pubblici ministeri) eletti dai colleghi e da 10 avvocati o professori universitari in materie giuridiche eletti dal Parlamento in seduta comune. 
A prescindere dal costo necessario per la costituzione di un doppio (meglio: triplo, considerata l’Alta corte disciplinare illustrata più avanti) organo e dalla duplicazione di pareri sui progetti legislativi spesso forniti dal Consiglio superiore della magistratura, ne deriverebbe la mancanza di un dialogo tra le diverse funzioni, con un’eventuale fonte di frizioni anche a livello di organizzazioni giudiziarie territoriali per il mancato coordinamento tra uffici dei giudici e dei pubblici ministeri in una medesima sede, nonché un avvicinamento del pubblico ministero a una condotta tradizionalmente tipica della polizia giudiziaria per l’accentuazione della mentalità investigativa a scapito di quella più garantistica caratterizzante la magistratura.
Un organo volto a regolare l’attività dei soli pubblici ministeri, già titolari del grande potere di esercitare l’azione penale verso chiunque, rischierebbe di originare la richiesta di un loro controllo (d’altronde conforme a quanto generalmente avviene nei Paesi dove vige la prospettata separazione, usandosi citare come eccezione il Portogallo, dove però il Procuratore generale è proposto dal Governo). Esso sarebbe prevedibilmente ottenibile, oltre che con apposite direttive per l’organizzazione degli uffici del pubblico ministero, altresì attraverso la già da taluno ipotizzata eliminazione dell’obbligatorietà dell’azione penale costituzionalmente contemplata e il passaggio a una sua discrezionalità inevitabilmente indirizzata dal potere esecutivo.

D. La riforma interviene anche sul metodo di selezione dei componenti dei nuovi Consigli Superiori, introducendo il sorteggio sia per i membri togati sia, in forma mediata, per quelli laici. Il sorteggio è un meccanismo idoneo a rispondere a problemi di funzionamento dell’autogoverno giudiziario?
R. Ritengo che il concetto di “autogoverno” implichi che i “governanti” siano rappresentanti dei “governati”; ma, per essere tali, gli eletti dovrebbero aver presentato un programma orientato a palesare i criteri cui intendessero attenersi, così da rendere successivamente verificabile la coerenza del loro comportamento; come potrebbero, però, rispondere del loro operato i componenti togati impossibilitati ad avanzare una reale candidatura con cui precisare i principi conformemente ai quali desidererebbero esercitare il “governo”?
Dovrebbe quindi concludersi che i criteri dall’autogoverno sarebbero lasciati al caso o, meglio, nelle mani dei componenti laici sorteggiati in maniera pilotata dalla maggioranza parlamentare, che potrebbe definire il paniere dei sorteggiabili. Essi costituirebbero infatti un gruppo organizzato in grado di indirizzare le scelte del Consiglio di cui farebbero parte, poiché i componenti togati sarebbero tra loro sostanzialmente sconosciuti. Non a caso il Ministro della giustizia Carlo Nordio ha affermato di non comprendere il contrasto alla riforma da parte dell’opposizione perché, in fin dei conti, (…) gioverebbe pure a essa qualora vincesse in una delle prossime elezioni. In questa prospettiva, sarebbe quasi superfluo il più sopra accennato intervento soppressivo del principio di obbligatorietà dell’azione penale, per cui è necessaria una meno agevole modifica costituzionale.

D. Il ricorso al sorteggio viene giustificato, nel dibattito politico e istituzionale, come risposta al fenomeno del correntismo. Come va interpretato il correntismo: come una degenerazione patologica dell’autogoverno o come una forma, per quanto problematica, di pluralismo e organizzazione interna?
R. Il cosiddetto correntismo sorse negli anni Sessanta per esprimere la differente posizione, connessa ai nuovi valori costituzionali, dei magistrati più giovani rispetto agli orientamenti più consueti dell’organizzazione giudiziaria e dell’interpretazione normativa sostenuti da quelli più anziani. Vennero costituite, pertanto, diverse “correnti” rappresentative di sensibilità culturali dissimili, ma espressive di un pluralismo ideale che non implicava né un aprioristico sostegno agli aderenti alla medesima corrente in materia di promozioni né, tanto meno, una violazione dell’indipendenza di ciascun magistrato nello svolgimento del proprio lavoro. Certamente, come purtroppo può accadere in ogni ambito dove viene riconosciuta l’esistenza o addirittura l’opportunità di un confronto di opinioni, non si riuscì a evitare una successiva degenerazione, contro cui non sono mancati assunzioni di provvedimenti anche disciplinari del Consiglio superiore della magistratura, giunti fino alla rimozione dai ruoli giudiziari per coloro che vennero meno ai loro doveri istituzionali.

D. Un ulteriore snodo centrale della riforma è l’istituzione dell’Alta Corte disciplinare, cui viene attribuita in via esclusiva la giurisdizione disciplinare sui magistrati, sottraendola ai Consigli Superiori. Qual è la logica costituzionale di questa scelta e in che misura è coerente con un modello di separazione tra funzione di garanzia e funzione disciplinare?
R. Forse si può affermare che, qualora fossero convincenti la sua struttura e le sue modalità di funzionamento, non si tratterebbe di incoerenza, ma di superfluità. A salvaguardia dell’indipendenza e dell’imparzialità di coloro che emettono i provvedimenti in materia disciplinare, è già ora istituita presso il Consiglio superiore della magistratura un’apposita Sezione disciplinare, i cui componenti non possono partecipare alle commissioni del medesimo Consiglio competenti a giudicare i magistrati sotto altri profili, come incompatibilità, valutazioni di professionalità e incarichi direttivi e semidirettivi.
Inoltre, conviene ricordare anzitutto che competenti a promuovere l’azione disciplinare sono il Ministro della giustizia e il Procuratore generale presso la Corte di cassazione (che comunica al primo ogni disposta archiviazione e ogni richiesta di non doversi procedere rivolta alla Sezione disciplinare perché, qualora il Ministro fosse di diverso avviso, possa autonomamente provvedere a un’incolpazione disciplinare) e che il provvedimento disciplinare è impugnabile davanti alle Sezioni unite civili della Corte di cassazione. Infine, a riprova della sostanziale inesistenza di una giustizia “domestica” della Sezione disciplinare, può segnalarsi che, su due centinaia di provvedimenti disciplinari emessi, soltanto una decina sono stati impugnati dal Ministro della giustizia nel triennio 2023-2025. 

D. La nuova Alta Corte disciplinare concentra in sé l’intero giudizio disciplinare e prevede un sistema di doppio grado interno, escludendo il ricorso alla Corte di Cassazione. Dal punto di vista delle garanzie giurisdizionali e del principio del controllo di legittimità, quali questioni pone questa soluzione?
R. Di per sé, la costituzione di una Corte disciplinare esterna al Consiglio superiore della magistratura non sarebbe teoricamente contestabile. Tuttavia, per un verso, l’orientamento della Costituzione è quello di evitare organi speciali di giurisdizione, come emerge dalla sua previsione di eliminazione di quelli esistenti entro cinque anni dalla sua entrata in vigore, salvi Consiglio di Stato, Corte dei conti e Tribunali militari; per l’altro, contrariamente a ogni altra struttura processuale in cui la Cassazione decide le questioni di diritto, mentre quelle inerenti alla ricostruzione fattuale sono devolute ai giudici di primo grado e di appello, non si comprende il motivo per cui i componenti togati dell’Alta corte debbano essere solo magistrati con esperienza nelle funzioni di legittimità: si introduce surrettiziamente un principio gerarchico contrastante con la vigente previsione costituzionale per cui i magistrati si distinguono tra loro solo per diversità di funzioni e si escludono dall’Alta corte coloro (magari con elevata anzianità di servizio analoga a quella dei magistrati presenti in Cassazione) che abbiano scelto di svolgere la loro professione negli uffici giudiziari di merito. Appare poi difforme dalle ordinarie regole processuali l’affidamento dell’impugnazione contro le sentenze emesse dall’Alta corte alla medesima, sebbene senza la partecipazione di chi abbia pronunciato la decisione impugnata; generalmente, infatti, anche per evitare agevoli “interferenze”, gli appelli e i ricorsi vanno portati davanti a un ufficio giudiziario diverso da quello di cui si contesta il provvedimento.

D. Considerando nel loro insieme la separazione delle carriere, la duplicazione degli organi di autogoverno, il sorteggio e la riforma del sistema disciplinare, come valuta la riforma?
R. Confido nella benevolenza del lettore nel giudicare adeguatamente argomentate in maniera sufficientemente chiara le mie considerazioni concernenti una riforma che valuto negativamente. 

D. In chiusura, consapevoli che il ruolo dell’accademico non coincide con quello del commentatore politico, le chiediamo tuttavia una riflessione rivolta a studenti, giovani, uomini comuni e cittadini non tecnici. Se dovesse spiegare in poche righe come orientarsi di fronte a questo referendum, quali criteri di giudizio riterrebbe essenziali per una scelta consapevole?
R. Data l’importanza della progettata riforma costituzionale purtroppo avvenuta in tempi poco giustificatamente ristretti e senza effettivo confronto parlamentare sulle singole norme considerate immodificabili dai proponenti, il principale criterio di giudizio ritengo sia quello di evitare di essere influenzati dalle proprie inclinazioni politico-partitiche: poiché si tratta di un rilevante intervento su profili essenziali di un ordinamento statale, implicante un’incisiva modifica della nostra Costituzione che è il risultato di lunghe discussioni svoltesi in Assemblea costituente, occorre decidere dopo attenta documentazione e conseguente meditazione.
Ho solo cercato di offrire, con un linguaggio non troppo tecnico-giuridico, un sintetico contributo alla riflessione, individuando quelli che ritengo i nodi problematici delle questioni e ponendo in risalto l’esigenza che in uno Stato democratico siano garantite la distinzione dei poteri (legislativo, esecutivo e giudiziario) e, quindi, l’autonomia della magistratura e la sua indipendenza, baluardo indiscutibile dell’eguaglianza di tutti davanti alla legge e di un “giusto processo”.